Rafael Cornejo, Antoni Estevadeordal y Ernesto Talvi [i]
Introducción
Para la UE, este nuevo escenario plantea tanto un desafío como una oportunidad. El bloque comunitario ha intensificado la expansión y la modernización de su red global de tratados de libre comercio (TLC). Esta estrategia incluye acuerdos recientes con Nueva Zelanda y la modernización de convenios existentes con socios clave, además de negociaciones en curso con India, Australia y economías del sudeste asiático. En este contexto, también han surgido discusiones preliminares sobre una posible vinculación de la UE con el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP en inglés), como parte de un marco más ambicioso de integración comercial interregional.
Red de acuerdos UE–América Latina
El proteccionismo creciente en Estados Unidos y la cautela de varios países de América Latina y el Caribe (ALC) en aumentar su dependencia de China ha puesto en la mira de la región la reconsideración de sus relaciones con la Unión Europea (UE), un bloque económico de tamaño similar al de EEUU y China.
En este escenario, ALC ofrece el mayor potencial para la proyección de la estrategia comercial de la Unión Europea. Su red de acuerdos —ya vigentes o en proceso de ratificación— constituye una base sólida para promover una integración más profunda en base valores compartidos: un sistema comercial basado en reglas, el desarrollo sostenible y el multilateralismo.
En un mundo donde la resiliencia y la diversificación de las cadenas de suministro se han vuelto esenciales para la seguridad económica, ALC destaca como un socio fiable y afín. También económicamente complementario: la región ofrece precisamente lo que la UE más necesita, materias primas críticas –como litio y cobre –, y abundantes fuentes de energías renovables (solar, eólica, hidroeléctrica y geotérmica) esenciales para la transición verde y digital.
Las relaciones comerciales entre la UE y ALC han avanzado notablemente desde los años 2000, con acuerdos modernizados recientemente para incorporar nuevas prioridades de política comercial. El Acuerdo Modernizado UE-México—firmado en 2025—amplía las disposiciones de acceso a mercados y actualiza los capítulos de cooperación regulatoria. De forma similar, el Acuerdo Marco Avanzado UE-Chile firmado en diciembre de 2023 y en aplicación provisional desde principios de 2024, incorpora normas comerciales de nueva generación. A su vez, la negociación política del Acuerdo UE-Mercosur largamente dilatada, concluyó en diciembre de 2024.
Una vez ratificado, el acuerdo UE-Mercosur elevará la cobertura de los TLC europeos al 97% del PIB de ALC (que excluye países como Cuba y Venezuela) superando ampliamente la de Estados Unidos (44 %) y China (14 %), que no tienen negociaciones activas con Mercosur (Figura 1).
Figura 1. Acuerdos comerciales de la Unión Europea, EE. UU., y China con ALC
Notas: [*] La primera fecha refleja el acuerdo original y la segunda el acuerdo modernizado con negociaciones concluidas y en proceso de ratificación en el caso de UE-México (2025) y ya en vigor (2024) en el caso de UE-Chile.
[**] El Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) del 2018 moderniza el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en vigor desde 1994.
EPA – Acuerdo de Asociación Económica / Economic Partnership Agreement.
AA – Acuerdo de Asociación / Association Agreement.
FTA – Tratado de Libre Comercio / Free Trade Agreement.
TPA – Acuerdo de Promoción Comercial / Trade Promotion Agreement.
CARIFORUM incluye: Antigua y Barbuda, Las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nieves, Surinam, Trinidad y Tobago, y República Dominicana. Haití pendiente de ratificación.
América Central incluye Panamá, Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua.
MERCOSUR (Mercado Común del Sur) incluye Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
América Central incluye Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua and Panamá.
TLC CAFTA-DR (Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos) incluye Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la República Dominicana.
Fuente: : Estevadeordal, Talvi y Werner
A pesar de la amplia cobertura de la red de TLC UE-ALC, y aunque ambas partes aspiran desde hace tiempo a establecer vínculos cruzados entre los acuerdos para mejorar su interoperabilidad, este potencial sigue sin explotarse plenamente.
Integración productiva y acumulación de origen
La red de TLC entre la UE y ALC es amplia, pero su potencial está limitado por la fragmentación de los regímenes de origen, que restringe la interoperabilidad entre acuerdos. Una solución pragmática y de alto impacto sería activar la acumulación de origen prevista en los tratados vigentes, hoy subutilizada.
Las reglas de origen determinan si un producto puede considerarse «originario» y, por tanto, beneficiarse de preferencias arancelarias en el marco de un TLC.[ii] Una limitación clave es que el origen preferencial no se transfiere entre acuerdos distintos, lo que fragmenta el comercio preferencial. La acumulación extendida o diagonal, prevista en varios acuerdos UE–ALC, permite reconocer insumos de terceros países como originarios si se cumplen las condiciones establecidas en el acuerdo.
Sin embargo, su aplicación regional requiere un marco normativo e institucional que articule los acuerdos de forma coherente. Activar este mecanismo impulsaría la integración birregional e intrarregional, facilitando cadenas de valor que vinculen simultáneamente a la UE y múltiples países de ALC.
Existen dos vías principales para la acumulación diagonal entre UE y ALC. La primera vía es mediante un nuevo acuerdo multilateral.La creación de un tratado conjunto que abarque a todos los países (o bloques) simplifica y aumenta el ámbito de la acumulación de origen al unificar todo su comercio preferencial bajo un solo régimen de origen. Un ejemplo de este tipo en ALC es la Alianza del Pacífico (Colombia, Chile, México, Perú), que superó la fragmentación bilateral mediante un nuevo marco multilateral. No obstante, esta vía implica complejidades jurídicas y negociaciones extensas.
La segunda vía, hace uso de las cláusulas ya vigentes en losacuerdos de la UE con la ALC. Esta opción puede adoptar, a su vez, dos configuraciones principales: angular y triangular. La Figura 2 ilustra estas dos modalidades de acumulación diagonal. En la configuración angular de la Figura 2, la flecha azul dentro del acuerdo BA quiere decir que se trata de un insumo que fue elaborado en C (país fuera del acuerdo) el cual debe cumplir la regla de origen vigente en el acuerdo A-C.
Figura 2. Tipos de Acumulación Diagonal
Nota: los círculos representan los tres países, los óvalos representan sus respectivos acuerdos, el color de las flechas representa el color del acuerdo que determina la regla de origen que el insumo acumulado debe cumplir
- Configuración angular: un país (o bloque) A mantiene acuerdos con otros dos B y C. Un ejemplo concreto de esta modalidad se encuentra en el Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y los países andinos que establece la posibilidad que los productores andinos consideren como originarios los productos provenientes de Centroamérica, siempre que estos cumplan con la regla de origen aplicable en el acuerdo entre la UE y Centroamérica. Esta acumulación angular no admite que la UE acumule en un bien final que exporta a una región latinoamericana, insumos de otra región, pues solo permite la acumulación diagonal de insumos de las regiones latinoamericanas en productos exportados a UE.
- Configuración triangular: cada par de países, A-B, A-C y B-C, cuenta con un acuerdo, formando un triángulo de interconexiones. Este es el modelo adoptado en el sistema Pan Euro Mediterráneo de la UE, que permite la acumulación diagonal entre los países participantes bajo reglas de origen armonizadas.
Hacia un espacio económico integrado UE-ALC: acumulación diagonal flexible
La propuesta de acumulación diagonal flexible presentada en este artículo se basa en los acuerdos comerciales ya suscritos –o en proceso de ratificación– entre la UE y países o bloques de ALC, varios de los cuales prevén la posibilidad de acumulación de origen con terceros países o bloques, y parte de las disposiciones existentes que delimitan el ámbito geográfico desde el cual se permite acumular origen.
Operativamente, busca interconectar la red de TLC UE–ALC aprovechando los acuerdos bilaterales vigentes, sin necesidad de armonizar o modificar las reglas de origen específicas por producto. Bajo esta modalidad, un insumo de un tercer país puede acumularse si cumple la regla de origen entre el país de elaboración del insumo y el país de destino del bien final.
Al no requerir cambios en los acuerdos vigentes, esta propuesta es jurídicamente viable, operativamente sencilla y de rápida aplicación. Su implementación permitiría una acumulación regional más amplia, con efectos netamente incrementales sobre la integración productiva UE–ALC.
La acumulación diagonal flexible se fundamenta en una serie de premisas o prerrequisitos cuyos elementos más salientes se detallan a continuación.
- La existencia de acuerdos comerciales bilaterales entre todas las partes involucradas en la acumulación de origen. Así, con la acumulación diagonal se flexibilizan las fuentes de aprovisionamiento para poder incorporar insumos originarios de un tercer país que no es parte del acuerdo, pero con el que los países tienen acuerdos independientes.
- Los acuerdos vigentes entre las partes contemplan la acumulación diagonal o extendida
- La acumulación diagonal flexible se limitará en cada acuerdo a aquellos productos que estén cubiertos en los tres acuerdos bilaterales que forman el triángulo. Esta restricción implica la adopción implícita de un enfoque de geometría variable, lo cual permite aplicar la acumulación de forma ágil, flexible y generalizada en todos los triángulos de acuerdos que vinculan a los países de ALC con la UE. La variabilidad de esta geometría se manifiesta en que cada triángulo de países definirá el universo de productos beneficiados por este mecanismo en función de lo previamente negociado entre ellos, y en que la composición de los países de cada triangulo variará parcialmente, aunque todos tendrán como un miembro a la UE.
La propuesta requerirá la negociación y adopción de un protocolo común como base normativa para implementar este sistema de acumulación diagonal flexible. Este protocolo sería incorporado en los acuerdos bilaterales o birregionales vigentes entre la UE y ALC, permitiendo su articulación transversal sin modificar sustancialmente los textos existentes. Incluiría una lista inicial de países y mecanismos de adhesión, un análisis comparativo de reglas de origen, criterios claros para seleccionar la regla aplicable por insumo y procedimientos aduaneros armonizados. Su aplicación sería supervisada por un comité técnico regional encargado de su implementación y asistencia técnica a gobiernos y sector privado.
La acumulación diagonal flexible ya puede implementarse entre los seis países de Centroamérica, los tres andinos (Colombia, Ecuador y Perú) y Chile, que cumplen todos los requisitos (Figura 3). México podría sumarse con la inclusión de una cláusula específica de acumulación de origen en su acuerdo modernizado con la UE. Posteriormente, o en paralelo, el Mercosur podría incorporarse al esquema una vez entre en vigor su acuerdo con la UE y se añada una disposición habilitante.
Conclusiones: oportunidad económica, necesidad estratégica
En la atmósfera geopolítica actual, profundizar la integración económica entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe (UE–ALC) no es solo una oportunidad comercial: es una necesidad estratégica.
La creación de un espacio económico birregional mas interrelacionados —que abarcaría 1.100 millones de personas y un PIB conjunto similar al de Estados Unidos— permitiría activar flujos de comercio e inversión entre dos bloques altamente complementarios. América Latina ofrece minerales críticos y abundantes fuentes de energías renovables clave para la transición verde y digital europea, mientras que la UE aporta capital, tecnología y know-how para impulsar cadenas productivas de alto valor añadido, en las que aparece como una oportunidad estratégica la integración birregional de los sectores industriales implicados en la transición verde-digital. La puesta en marcha de un sistema de acumulación diagonal flexible —basado en un protocolo común incorporado en los acuerdos ya vigentes o en proceso de ratificación— representa una herramienta de bajo coste y alto impacto para operacionalizar esta integración.
La adopción de un mecanismo como el propuesto representaría además un paso estratégico hacia una integración más profunda entre la UE y América Latina. Según estimaciones recientes un espacio económico plenamente integrado podría aumentar hasta un 70 % el comercio entre ambas regiones y un 40 % el intrarregional. Esto permitiría a la UE alcanzar una relevancia comercial en la región que, con la excepción de México, sería comparable a la de Estados Unidos y China.
Más allá de lo económico, esta estrategia consolidaría una zona económica basada en reglas, con una visión común del desarrollo sostenible y en valores compartidos, reforzando la presencia global de la UE y ofreciendo un modelo replicable y expandible para la integración con otros socios que quieran interconectarse en esta red de acuerdos.
Figura 3. Matriz simplificada de acuerdos vigentes de UE-ALC con previsión de acumulación diagonal
[i] Rafael Cornejo es consultor en reglas de origen, CEO de Origen.Digital (https://origen.digital), Antoni Estevadeordal es investigador en el Georgetown Americas Institute y en el Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI), y Ernesto Talvi es investigador principal en el Real Instituto Elcano de Madrid. Este artículo está basado en el Policy Paper de los mismos autores que próximamente publicará el Real Instituto Elcano.
[ii] Su aplicación se basa en tres criterios principales: (a) Cambio de clasificación arancelaria: exigencia de cambio entre las aperturas arancelarias de los insumos y el bien final, que en la práctica es un requisito de transformación sustancial en el proceso productivo; (b) Valor de contenido regional: porcentaje mínimo de componentes originarios; y (c) Requisito técnico: procesos productivos que deben realizarse en un país del acuerdo.