Rafael Cornejo
En un post publicado recientemente en LinkedIn, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) informó sobre los resultados alcanzados en la 78 ª Sesión del Comité del Sistema Armonizado. Dos aspectos allí mencionados me llamaron particularmente la atención: las correcciones a las tablas de correlación entre las versiones 2022 y 2028 del SA y la adopción provisional de una primera modificación de la futura Nomenclatura SA 2033. Tomando como fecha de cálculo el 1 de octubre de 2026, faltan 457 días para la entrada en vigor del SA 2028 y, si se asume el 1 de enero de 2033 como fecha de entrada en vigor de la siguiente edición, 2.283 días para esta última.
Desde su entrada en vigor, el Sistema Armonizado ha tenido siete ediciones, siendo la vigente la de 2022, a las que se sumará una octava en 2028, ya aprobada pero aún no vigente. Para facilitar la transición entre ellas, la Secretaría de la OMA elabora y publica, siguiendo instrucciones del Comité del Sistema Armonizado, tablas de correlación que vinculan cada nueva edición del SA con la inmediatamente anterior, en ambos sentidos.
Existen actualmente seis pares de estas tablas, desde la correlación 1996–2002 hasta la recientemente elaborada para 2022–2028. Sin embargo, no existe una tabla única de la OMA que permita correlacionar directamente todas las ediciones históricas entre sí. En consecuencia, para establecer la correspondencia entre ediciones no consecutivas —por ejemplo, entre el SA 1996 y el SA 2022— es necesario encadenar sucesivamente las tablas correspondientes a cada revisión. 1Al respecto, la propia OMA aclara que
estas tablas de correlación constituyen únicamente una guía destinada a facilitar la implementación de las nuevas versiones del Sistema Armonizado y que carecen de estatus jurídico. Asimismo, señala que, en determinados casos, pueden existir diferentes posibilidades de correlación como consecuencia de diferencias en la clasificación de ciertas mercancías (OMA, Correlation Tables HS 2022–2028, párrafos introductorios a las Tablas I y II).
Frente a este horizonte, cabe preguntarse: ¿cuántos de los regímenes de origen actualmente vigentes tienen hoy disponibles sus anexos de reglas específicas expresados en la versión 2022 del SA? La necesidad de actualizar estas reglas frente a las sucesivas modificaciones del Sistema
Armonizado ha recibido creciente atención. La propia OMA ha elaborado una Guía destinada a facilitar la actualización técnica de reglas de origen basadas en ediciones anteriores del SA hacia ediciones más recientes 2 y algunos acuerdos han actualizado ya sus reglas específicas al SA 2022.
Sin embargo, queda todavía un importante camino por recorrer. En América Latina encontramos numerosos acuerdos cuyas reglas específicas de origen continúan expresadas en versiones anteriores. Incluso existen algunos que todavía utilizan versiones del siglo pasado, como el SA 1996.
La inexistencia de una tabla única que permita correlacionar directamente las distintas ediciones del SA adquiere especial relevancia cuando las reglas específicas de origen de un acuerdo se encuentran expresadas en una edición diferente de la utilizada actualmente por el país. En estos casos, son los propios operadores económicos y, según corresponda, los demás actores que intervienen en la operación comercial quienes deben reconstruir las sucesivas correlaciones necesarias para identificar la regla aplicable y determinar el cumplimiento de sus exigencias. Conviene, por tanto, analizar las tareas y consecuencias que este desfasaje genera para cada uno de ellos.
Impacto en los operadores de una exportación preferencial
La United States International Trade Commission (USITC) al analizar la relación entre las modificaciones del Sistema Armonizado y las reglas de origen de los acuerdos comerciales, destaca que las sucesivas versiones del SA pueden modificar el alcance de partidas y subpartidas. Esta observación es particularmente relevante porque pone de manifiesto que el paso de una versión del SA a otra no implica necesariamente una simple sustitución de códigos: una misma clasificación puede no conservar exactamente el mismo contenido o alcance.
La USITC lleva este razonamiento directamente al terreno de las reglas de origen y advierte que, si esas subpartidas específicas y actualizadas no son contempladas en las reglas de origen de los acuerdos comerciales, dichas reglas pueden dejar de abordar adecuadamente los productos correspondientes. La observación confirma una cuestión central: la actualización de las reglas específicas de origen requiere considerar no solo la correspondencia entre códigos de distintas versiones del SA, sino también los cambios que esas versiones pueden haber introducido en el contenido de las clasificaciones sobre las cuales fueron formuladas las reglas 3.
Esta observación resulta, además, consistente con el carácter bidireccional de la relación entre el Sistema Armonizado y las reglas de origen basadas en el cambio de clasificación arancelaria, relación que ha sido señalada y analizada por este autor en trabajos anteriores al examinar los efectos que las sucesivas revisiones del Sistema Armonizado pueden producir sobre la aplicación de estas reglas 4.
- En el ámbito regional, la ALADI sigue un criterio similar respecto de la NALADISA, nomenclatura basada en el SA, mediante tablas que correlacionan cada versión de NALADISA con la versión
subsiguiente. Por tanto, tampoco existe en este ámbito una tabla única que vincule directamente todas las versiones históricas de la nomenclatura. ↩︎ - La Guía de la OMA recomienda que, cuando la actualización comprenda más de una edición del Sistema Armonizado, el proceso se realice cronológicamente, edición por edición. Así, por ejemplo, para
actualizar reglas expresadas en el SA 2002 al SA 2012, indica realizar sucesivamente las actualizaciones SA 2002–2007 y SA 2007–2012. Véase OMA, Guide for Technical Update of Preferential Rules of Origin, p. 5. ↩︎ - United States International Trade Commission (USITC), USMCA Automotive Rules of Origin: Economic Impact and Operation, 2025 Report, Investigation No. 332-600, USITC Publication 5642, julio de 2025, corregido en agosto de 2025, Appendix E, “Technological Change, the Harmonized System, and Trade Agreements”, pp. 205–206. La USITC señala: “Therefore, the scope of headings and subheadings can change from one version of the HS to another” (p. 205) y, a continuación, advierte: “However, if these specific and updated subheadings are not accounted for in the ROOs of trade agreements, then the ROOs will not adequately address those specific products” (p. 206). Traducción del autor ↩︎
- El efecto de las sucesivas revisiones del Sistema Armonizado sobre las reglas de origen basadas en cambios de clasificación arancelaria fue abordado por este autor en varios de sus trabajos. Entre ellos,
véase: “Impact of HS revisions on product specific rules of origin: mapping of equivalences and a software solution”, presentación de Rafael Cornejo realizada en la 2nd WCO Global Origin Conference, organizada por la Organización Mundial de Aduanas, 10–12 de marzo de 2021. Posteriormente, para analizar este tema desde una perspectiva más analítica, véase Rafael Cornejo, “El impacto del Sistema
Armonizado en las reglas de origen”, Aportes para la Integración Latinoamericana, año XXVIII, n.º 46, Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata, junio de 2022, artículo 040, DOI: 10.24215/24689912e040. El análisis fue luego aplicado empíricamente a casos concretos en Rafael Cornejo, Surendar Singh y Jeremy Harris, “Do Revisions to the Harmonized System Lead to Distortions in Rules of Origin? A Case Study of India’s Selected Free Trade Agreements”, Legal Issues of Economic Integration, vol. 50, n.º 2, Wolters Kluwer, 2023, pp. 185–210, DOI: 10.54648/LEIE2023010. ↩︎
En efecto, al momento de definir los requisitos específicos de origen existe un doble uso del Sistema Armonizado. El primero es esencialmente organizativo: los negociadores utilizan su estructura numérica —capítulos, partidas y subpartidas— para ordenar e identificar las reglas que debe cumplir una mercancía para ser considerada originaria. Pero existe un segundo uso, más relevante aún, cuando el requisito de origen se define mediante el cambio o salto que determinados insumos deben realizar dentro de esa estructura. En estos casos, el Sistema Armonizado deja de ser solamente el instrumento utilizado para identificar y ordenar las reglas y pasa a formar parte de la propia condición que determina el origen de la mercancía.
Es precisamente este segundo uso el que genera una dificultad adicional, más compleja y propia de la disciplina de origen, frente a las sucesivas revisiones del SA. Estas revisiones no modifican solamente los códigos utilizados para identificar los productos, sino que también alteran el contenido o alcance de determinadas partidas o subpartidas: productos comprendidos en una apertura pueden pasar a otra, una apertura puede dividirse, varias pueden reagruparse o puede modificarse el conjunto de productos comprendidos en ellas. Por consiguiente, si la regla de origen permanece expresada en una versión anterior del SA, estas modificaciones pueden incidir en la identificación y el alcance de los insumos sujetos al cambio de clasificación arancelaria y, según el sentido de esa modificación, hacer más flexible o más exigente la regla originalmente negociada.
Dicho de una manera más operativa, el problema no consiste solamente en encontrar la equivalencia entre un código antiguo y uno nuevo. Una revisión del SA puede modificar el universo de insumos originalmente comprendidos por la exigencia establecida en la regla y, por esa vía, ampliar o reducir los productos alcanzados por el cambio de clasificación arancelaria. En consecuencia, lo que potencialmente puede verse alterado no es solo la identificación numérica arancelaria de esos insumos, sino el propio alcance material de la regla de origen originalmente negociada.
Ahora bien este situación ¿cómo impacta y que desafíos le plantea a los operadores involucrados en una operación comercial. Para observar estos efectos, se analizarán sucesivamente las tareas que corresponden a los principales actores que intervienen en el proceso de determinación, declaración, certificación e importación de una mercancía originaria: el productor, el exportador y el importador, la entidad certificadora —cuando corresponda— y la autoridad aduanera del país importador.
El productor de la mercancía cumple un rol determinante en la definición de su condición de origen, ya que es quien dispone de la información sobre el proceso productivo, los materiales utilizados y su origen. Para que una mercancía sea originaria, su proceso productivo debe imprescindiblemente cumplir las exigencias establecidas en la regla específica de origen aplicable en el acuerdo bajo el cual se realiza la exportación. En consecuencia, la selección de los insumos que realiza el productor y la condición de originarios o no originarios de los mismos determina, de manera definitiva, el cumplimiento de la regla. Una vez elaborado el producto, no existe la posibilidad de modificar
retrospectivamente su proceso productivo para convertir en originaria una mercancía que no cumplió las exigencias correspondientes. La única alternativa, cuando el acuerdo así lo permite, será comprobar si cumple otra regla de origen prevista para el mismo producto. Esta opción, sin embargo, no siempre existe, pues para numerosos productos se ha negociado una sola regla.
Por ello, cuando se aplica una regla basada en un cambio de clasificación arancelaria, el productor debe identificar previamente qué insumos pueden utilizarse como no originarios y cuáles deberán ser necesariamente originarios. De allí la importancia de que pueda identificar correctamente y con anticipación la regla específica de origen aplicable.
Como se señaló anteriormente, al no existir una tabla única que correlacione todas las versiones del SA entre sí, la cantidad de correlaciones que deberá realizar el productor dependerá de la antigüedad de la versión en que se encuentren expresadas las reglas específicas del acuerdo bajo el cual exportará su mercancía. Estas correlaciones serán necesarias tanto para identificar la regla de origen aplicable al producto como para determinar, cuando su cumplimiento requiera analizar los insumos no originarios utilizados en su elaboración, la clasificación de cada uno de ellos. La Tabla 1 muestra la cantidad de correlaciones sucesivas que sería necesario realizar según la versión del SA en que se encuentre expresado el anexo que contiene los Requisitos Específicos de Origen, es decir, las reglas de origen aplicables a cada producto del acuerdo seleccionado.
Tabla 1. Cantidad de correlaciones sucesivas necesarias según la versión del SA de los Requisitos Específicos de Origen
Cuando la certificación y/o declaración de origen sea realizada por el exportador o el importador, y no por el productor del bien, deberá como mínimo corroborar la correlación realizada para el producto a fin de identificar correctamente la regla de origen aplicable. Esta información resulta indispensable no solo porque en algunos casos puede ser requerida en la certificación de origen, sino fundamentalmente porque quien certifica asume la responsabilidad de declarar la mercancía como originaria. A partir de la regla identificada, deberá además realizar los controles que estime necesarios para disponer de información suficiente sobre la elaboración de la mercancía que le permitan poder asumir la responsabilidad legal de declararla como originaria.
Si el acuerdo prevé la intervención de entidades certificadoras públicas o privadas, estas deberán identificar la regla de origen aplicable a partir de la correlación entre la clasificación arancelaria del bien exportado en la nomenclatura vigente y su clasificación equivalente en la versión del SA en que se encuentren expresados los Requisitos Específicos de Origen. Esta tarea deberá realizarse al momento de revisar la declaración de origen o de emitir el certificado sustentado en ella. Posteriormente, y en función de los criterios establecidos en la regla identificada, la entidad deberá efectuar los controles que estime necesarios para corroborar y dar conformidad a lo declarado por el productor. Cuando se trate de una regla basada en un cambio de clasificación arancelaria y se hayan utilizado insumos no originarios, deberá también correlacionar la clasificación de dichos insumos cuando ello resulte necesario para determinar si su utilización está admitida o no, por la regla de origen.
Por su parte, cualquier procedimiento de control o verificación de origen sobre ese mismo producto exigirá a las autoridades del país importador identificar nuevamente la regla de origen aplicable y, por consiguiente, realizar las correlaciones necesarias. En cuanto a los insumos que lo componen, el alcance de esta tarea dependerá de la intensidad del control efectuado. Este podrá ser diferente según el canal por el que se procese la importación en la aduana y podrá ser considerablemente más exhaustivo si posteriormente se decide realizar una verificación de origen, que implicará comprobar en detalle la condición de origen de los insumos utilizados.
De lo expuesto surge que, a lo largo de una misma operación comercial, es muy probable que tres o cuatro de los actores mencionados deban realizar, en distintos momentos, las mismas tareas de correlación. Estas tareas no siempre resultan sencillas, especialmente cuando la antigüedad de la versión del SA en que se encuentran expresados los Requisitos Específicos de Origen obliga a encadenar varias tablas de correlación para reconstruir la trazabilidad entre nomenclaturas. Esta reiteración genera por sí misma una duplicación de tareas y costos administrativos que encarecen la operación comercial y su control.
En este contexto, cabe preguntarse si todos ellos coincidirán en la interpretación y en los resultados de las correlaciones realizadas. Ello dependerá, entre otros factores, de las modificaciones experimentadas por la clasificación del producto y de sus insumos a través de las sucesivas versiones del SA. Si se producen resultados diferentes, a los costos administrativos que demandan realizar las correlaciones, podrán agregarse demoras, controversias y eventuales perjuicios económicos para los exportadores e importadores involucrados en la misma operación comercial.
La magnitud de estas tareas de correlación depende, además, de la intensidad y variabilidad con que se utiliza el cambio de clasificación arancelaria en los Requisitos Específicos de Origen. La intensidad está determinada por la cantidad de reglas o aperturas arancelarias que utilizan este criterio, mientras que su variabilidad deriva de las diferentes modalidades que puede adoptar: cambio de capítulo, de partida o de subpartida, cada una de ellas con o sin excepciones. Estas diferencias resultan relevantes porque determinan tanto la cantidad de insumos y productos potencialmente afectados por la necesidad de realizar correlaciones como la complejidad que estas pueden alcanzar.
La muestra de acuerdos comerciales incluida en el Cuadro 1 del Anexo I permite dimensionar la importancia de estos factores. En los acuerdos examinados en ese cuadro, entre el 67 % y el 97 % de las primeras reglas de origen aplicables a los productos utilizan el cambio de clasificación arancelaria, aunque con diferencias importantes en cuanto al nivel del cambio exigido y al uso de excepciones.
Un ejemplo aplicado de correlación entre versiones del Sistema Armonizado
La complejidad que pueden alcanzar estas correlaciones puede observarse más claramente mediante un ejemplo concreto. Para ello, puede utilizarse la subpartida residual 1211.90, «Los demás», perteneciente a la partida 12.11 del Sistema Armonizado, y reconstruir su correspondencia a través de las sucesivas versiones de la nomenclatura, que se detallan en la Tabla 2.
La subpartida 1211.90, «Los demás», pertenece a la partida 12.11 del Sistema Armonizado, que comprende plantas, partes de plantas, semillas y frutos utilizados principalmente en perfumería, medicina o para usos insecticidas, parasiticidas o similares. Dentro de esta partida se identifican específicamente las raíces de regaliz (1211.10), las raíces de ginseng (1211.20), las hojas de coca (1211.30) y la paja de adormidera (1211.40), mientras que los restantes productos comprendidos en la partida se agrupan en la subpartida residual 1211.90, «Los demás».
El problema se vuelve más evidente cuando se recorren hacia atrás las sucesivas versiones del Sistema Armonizado. Al pasar a la versión 2017, la identificación de la subpartida 1211.90 no plantea mayores dificultades. Pero, a medida que se continúa retrocediendo hacia nomenclaturas anteriores, aquella correspondencia inicialmente sencilla comienza a ramificarse: aparecen posiciones vinculadas con los capítulos 14 y 20 y, al continuar el recorrido, algunas de ellas vuelven a experimentar modificaciones de numeración o de contenido.
Así, lo que a primera vista podría parecer una simple correspondencia entre códigos puede transformarse en un ejercicio bastante más complejo, ya que la correlación debe establecerse atendiendo al contenido y a la glosa o descripción de las respectivas aperturas arancelarias. Si las reglas específicas de origen de un acuerdo permanecen expresadas en una versión antigua del SA, quien pretenda utilizarlas para una mercancía clasificada conforme a la nomenclatura vigente, deberá reconstruir ese recorrido y determinar cuál de las distintas correspondencias resulta aplicable a su producto.
Adicionalmente, la mencionada situación de realizar repetitivos trabajos similares con posibles resultados dispares, pareciera plantear una contradicción cuando se la analiza desde la perspectiva de la facilitación del comercio. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC procura que la normativa aplicable a las operaciones comerciales sea publicada y puesta a disposición de los operadores con suficiente antelación para que puedan conocerla antes de su entrada en vigor. Si bien no establece una mención específica a la versión del Sistema Armonizado utilizada, este principio de transparencia y previsibilidad invita al menos a preguntarse si resulta razonable que acuerdos comerciales se expresen en versión en desuso y que, más aún, haya acuerdos que comiencen a aplicarse con textos de algunas de sus disciplinas expresados en una nomenclatura que ya no se encuentra vigente en el país.
No fue casual haber elegido una subpartida cuya descripción es «Los demás». La correlación entre versiones del Sistema Armonizado no se establece a partir de la similitud numérica de los códigos, sino del contenido y de la glosa o descripción de las respectivas aperturas arancelarias. Las subpartidas «Los demás» tienen carácter residual y, por lo tanto, carecen de una descripción que identifique positivamente los productos que comprenden. Su contenido no es autocontenido pues resulta de la diferencia entre el universo de productos comprendidos en la partida y aquellos que han sido identificados específicamente en sus restantes subpartidas. En consecuencia, para determinar el contenido de una apertura «Los demás» es necesario conocer también el contenido de las demás aperturas que integran la partida. Esta característica hace que su correlación entre distintas versiones del SA resulte particularmente compleja. Por el carácter heterogéneo de su contenido y por la forma en que se conforman, estas subpartidas suelen denominarse «aperturas bolsa».
Podría pensarse que este tipo de subpartidas constituye un caso poco frecuente. Sin embargo, la Tabla 3 muestra la cantidad de subpartidas con la descripción «Los demás» existentes en cada una de las versiones del SA consideradas. En conjunto, representan aproximadamente una cuarta parte de la nomenclatura.
Cantidad de partidas bolsa y su representatividad en cada una de las version del SA
Frente a esta situación, resulta interesante observar cómo ha sido abordado el problema de la mencionada desactualización en algunos acuerdos y países. La experiencia reciente muestra distintas situaciones y respuestas frente al desfase entre la versión del Sistema Armonizado en que se encuentran expresadas las reglas específicas de origen y la nomenclatura vigente al momento de su aplicación, entre ellas:
- USMCA (Canadá–Estados Unidos–México). El Acuerdo entró en vigor en julio de 2020, pero sus reglas específicas de origen fueron redactadas utilizando la nomenclatura del SA 2012. Estas reglas continúan expresadas en esa versión, por lo que los cambios introducidos en versiones posteriores del Sistema Armonizado pueden requerir establecer la correspondencia entre los códigos utilizados en el Acuerdo y los de la nomenclatura vigente. La propia Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC) señala expresamente que las reglas del USMCA fueron redactadas utilizando la nomenclatura SA 2012 y que, cuando esos códigos han cambiado, debe establecerse su correspondencia con los códigos del SA 2022.[5]
- Estados Unidos–Perú. En febrero de 2024, con motivo de la Sexta Reunión de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo, ambos países informaron que habían trabajado en la adecuación de las reglas específicas de origen al Sistema Armonizado 2022 y señalaron como objetivo implementar las reglas revisadas a partir del 1 de enero de 2025. Sin embargo, en la documentación oficial posterior consultada no se ha identificado el instrumento que formalice la entrada en vigor de esa actualización y tanto el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo del Perú (MINCETUR) como la Office of the United States Trade Representative (USTR) continúan publicando en sus respectivos sitios oficiales el Anexo 4.1 correspondiente a la versión anterior del Sistema Armonizado. El caso resulta ilustrativo porque muestra que la adecuación de las reglas específicas de origen a una nueva versión del Sistema Armonizado y su posterior puesta en vigor no son necesariamente procesos inmediatos, sino que pueden demandar un tiempo considerable.[6]
- CPTPP. La experiencia del Acuerdo muestra que la transposición de las reglas específicas de origen a versiones más recientes del Sistema Armonizado y la posterior implementación jurídica de esas reglas pueden constituir procesos prolongados. Como se analiza con mayor detalle en el Anexo I, pese a haberse iniciado sucesivamente la adecuación de las reglas del SA 2012 al SA 2017 y posteriormente al SA 2022, las reglas jurídicamente aplicables continúan expresadas en SA 2012.
- MERCOSUR–Unión Europea. Las reglas específicas de origen del Acuerdo están expresadas en el SA 2017, según establece el Anexo 3-A del Acuerdo recientemente puesto en vigor. En consecuencia, las reglas que deben aplicarse en las operaciones comerciales preferenciales están expresadas, desde el inicio de su aplicación, en una versión del Sistema Armonizado que ya no se encuentra vigente.
- Brasil. Con el propósito de contribuir a superar este desfase entre versiones del Sistema Armonizado y teniendo en cuenta las dificultades que puede generar para los operadores y la necesidad de facilitar el comercio, la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX) adoptó una medida de carácter práctico. Para ello, publicó una tabla indicativa que expresa los Requisitos Específicos de Origen negociados en SA 2017 en la nomenclatura actualmente vigente del SA 2022, con el objeto de facilitar su consulta por importadores, exportadores, productores, entidades certificadoras y demás interesados. La propia SECEX aclara, sin embargo, que esta tabla tiene carácter exclusivamente informativo y que no altera, sustituye ni modifica los requisitos de origen jurídicamente acordados, que continúan vinculados al SA 2017.
Los casos mencionados muestran, además, diferentes formas de abordar este desfase entre versiones del Sistema Armonizado. Por un lado, existen situaciones en las que el problema es, en el mejor de los casos, identificado y reconocido, pero las reglas específicas de origen continúan expresadas en una nomenclatura que ya no se encuentra vigente. Por otro, el caso de Brasil muestra una reacción más proactiva: ante la imposibilidad de modificar unilateralmente el texto jurídicamente acordado, la autoridad competente aborda de lleno el problema y proporciona una versión oficiosa de las reglas expresada en la nomenclatura vigente, que contribuye a orientar a los operadores y a facilitar su aplicación en las operaciones comerciales preferenciales.
La cuestión no es meramente formal o jurídica. Los acuerdos comerciales modernos suelen encomendar a sus Comités de Reglas de Origen la adecuación de las reglas específicas frente a las modificaciones del SA. Algunos incluso prevén comenzar esa tarea antes de la entrada en vigor de una nueva versión. Como muestran los casos analizados, estas actualizaciones no siempre se realizan oportunamente. Sin embargo, aún existe tiempo para prepararse para la entrada en vigor del SA 2028. Avanzar desde ahora en la actualización de las reglas específicas que ermanecen expresadas en versiones anteriores permitiría resolver gradualmente los desfases existentes y, al mismo tiempo, llegar mejor preparados para realizar con mayor rapidez su posterior adecuación al SA 2028.
[5]USTR mantiene actualmente publicado el Anexo 4-B —Product-Specific Rules of Origin— del USMCA expresado en la nomenclatura del SA 2012, sin que en su sitio oficial publique una versión posterior del Anexo que lo sustituya mediante una transposición a SA 2017 o SA 2022. Esta referencia al SA 2012 surge expresamente del propio Anexo: el encabezado de sus tablas identifica para los tres países —Canadá, Estados Unidos y México— el SA 2012. Esta constatación resulta corroborada, además, por los sitios oficiales de Canadá y México, que mantienen publicado el mismo Anexo 4-B y no publican una versión posterior transpuesta al SA 2017 o al SA 2022.
USTR, USMCA, Chapter 4 — Rules of Origin, Annex 4-B: https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/04-Rules-of-Origin.pdf
Esta situación es confirmada también desde una perspectiva operativa por la USITC en su informe de 2025 sobre las reglas de origen automotrices del USMCA. Según el informe, las reglas fueron redactadas utilizando la nomenclatura del SA 2012. En el caso de los vehículos pesados, la USITC señala que estos continúan siendo identificados conforme a los códigos de esa versión, aunque algunos de ellos hayan sido posteriormente modificados. Como ejemplo, menciona la subpartida 8701.20 del SA 2012, sustituida en el SA 2022 por las subpartidas 8701.21 a 8701.29.
USITC, USMCA Automotive Rules of Origin: Economic Impact and Operation, 2025 Report, p. 229, nota 1: https://www.usitc.gov/publications/332/pub5642.pdf
[6] Office of the United States Trade Representative (USTR), “Joint Statement of the Sixth United States-Peru FTA Free Trade Commission Meeting”, 16 de febrero de 2024. Véase también el Anexo 4.1 publicado en los sitios oficiales de MINCETUR y USTR.
Algunas conclusiones
Mantener desactualizadas las exigencias de origen no constituye un mero atraso de nomenclaturas ni resulta inocuo. Esta situación genera costos para los operadores y puede dar lugar a discrepancias interpretativas, así como dificultar la correcta aplicación de los acuerdos comerciales y la facilitación del comercio.
Por el contrario, mantener actualizadas las exigencias de origen es una medida operativa que facilita efectivamente el comercio y contribuye a un control adecuado, reduciendo posibles fuentes de conflicto y discrepancias de interpretación entre los distintos actores.
A estas dificultades se agrega que los anexos de reglas específicas de origen de algunos acuerdos no siempre identifican expresamente la versión del Sistema Armonizado en la que se encuentran formulados. Esta omisión introduce una dificultad adicional para los usuarios, que deben determinar previamente cuál es la nomenclatura utilizada antes de establecer las correlaciones necesarias para aplicar las reglas en la versión vigente del SA.
Entre las posibles acciones para enfrentar este desafío cabría considerar:
- Hacer efectiva la obligación asumida por las partes de actualizar las reglas específicas a las nuevas versiones del SA. Los propios acuerdos encomiendan esta tarea a sus Comités de Reglas de Origen; por consiguiente, no se requieren nuevas normativas, sino simplemente cumplir los compromisos asumidos y vigentes.
- Agilizar y priorizar la actualización de las reglas específicas que permanecen expresadas en versiones anteriores del SA, aprovechando el tiempo disponible antes de la entrada en vigor del SA 2028. Esto permitiría resolver gradualmente los desfases existentes y llegar mejor preparados para su posterior adecuación a esa nueva versión, evitando repetir la situación actual: aproximarnos a la entrada en vigor del SA 2033 mientras todavía se están adecuando regímenes de origen al SA 2028.
- Asimismo, asumir el compromiso de que los nuevos acuerdos entren en vigor con sus reglas específicas de origen expresadas en la versión del SA vigente al momento de su entrada en vigor. Esto no debería ser la excepción, sino la norma.
- Adicionalmente, y acentuando la importancia de actuar con anticipación, la experiencia examinada permite concluir que la transposición de las reglas específicas a una nueva versión del SA y su posterior puesta en vigor no constituyen necesariamente procesos inmediatos, sino que pueden demandar un tiempo considerable.[7]
- Cuando la actualización formal no pueda concretarse oportunamente, promover al menos soluciones parciales pero operativas, adoptando medidas que faciliten la aplicación de las reglas mientras subsista esa situación, como la implementada por Brasil. Los países disponen de los recursos y conocimientos necesarios para hacerlo, pues cuentan con especialistas en clasificación arancelaria y en reglas de origen capaces de elaborar correlaciones indicativas, sin modificar los compromisos jurídicamente acordados.
En síntesis, si sabemos con suficiente anticipación que el Sistema Armonizado se actualiza periódicamente, el desafío actual es claro: anticipar los procesos de adecuación de los regímenes de origen para que avancen a la par de esa evolución, evitando permanecer durante años expresados en versiones anteriores. De continuar con el ritmo actual, sin reducir la distancia entre la nomenclatura utilizada en el comercio y aquella en la que están expresadas las reglas de origen, no sería extraño que alguien, con una buena dosis de humor, algún día termine proponiendo un curso de arqueología aplicada a las reglas de origen.
[7]El SA 2022 entró en vigor el 1 de enero de 2022. Sin embargo, los requisitos específicos de origen en SA 2022 del Acuerdo Unión Europea–Centroamérica entraron en vigor el 26 de diciembre de 2023; en el régimen de origen del MERCOSUR, la adecuación al SA 2022 se puso en vigor recién el 20 de diciembre de 2025. Por su parte La United States International Trade Commission (USITC), en el Harmonized Tariff Schedule of the United States de 2025, señalaba que las modificaciones de las reglas de origen derivadas del SA 2022, en general, aún no habían sido negociadas y proclamadas para sus acuerdos comerciales y que las reglas no actualizadas podían contener códigos correspondientes a las versiones SA 2002, SA 2007 o SA 2012.
Anexo I Una muestra del alcance del problema
Con el propósito de dimensionar la intensidad y variabilidad con que se utiliza el cambio de clasificación arancelaria en los Requisitos Específicos de Origen, el Cuadro 1 presenta información correspondiente a una selección de los principales acuerdos comerciales vigentes del Perú. La muestra comprende los acuerdos con Estados Unidos, la Unión Europea y China, el CPTPP y, en el ámbito regional, la Alianza del Pacífico y el acuerdo con el MERCOSUR. Se trata, por tanto, de acuerdos con socios de distintos continentes, entre los que se encuentran algunas de las principales economías exportadoras e importadoras del mundo, negociados en diferentes momentos y bajo esquemas de integración también diferentes. Esta diversidad permite observar, en una muestra geográficamente amplia, tanto la intensidad con que se utiliza el cambio de clasificación arancelaria como la variabilidad de sus exigencias.
Aunque la muestra se construye a partir de una selección de acuerdos comerciales vigentes del Perú, su propósito no es analizar una situación particular de ese país. Por el contrario, junto con los casos adicionales examinados posteriormente, permite ilustrar una problemática de alcance más general: la necesidad de mantener actualizadas las reglas específicas de origen frente a las sucesivas modificaciones del Sistema Armonizado.
Cuadro 1. Utilización del cambio de clasificación arancelaria en una selección de acuerdos comerciales del Perú
El cuadro precedente muestra, en primer lugar, la fuerte preponderancia del cambio de clasificación arancelaria frente al valor de contenido regional o los requisitos técnicos en la definición de la primera exigencia de origen aplicable a un producto. En los acuerdos seleccionados, entre el 67 % y el 97 % de las reglas utilizan este criterio. Asimismo, el cuadro muestra una considerable variabilidad en las modalidades utilizadas: en algunos acuerdos, por ejemplo, el número de reglas que exigen un cambio de capítulo o de subpartida resulta incluso superior al de aquellas que requieren un cambio de partida.
Otra información relevante que surge del cuadro es la cantidad de reglas de cambio de clasificación arancelaria que incorporan excepciones al cambio exigido. Estas excepciones extienden la restricción a determinados insumos que, aun clasificándose fuera del rango comprendido en el cambio establecido por la regla, tampoco pueden ser utilizados como no originarios. En consecuencia, las aperturas arancelarias correspondientes a esos insumos también deberán ser objeto de correlación cuando la regla se encuentre expresada en una versión del SA diferente de la utilizada en la operación comercial.
Cuadro 2. Versión de la nomenclatura y situación de actualización de las reglas específicas de origen en los acuerdos seleccionados
| Acuerdo | Versión del SA de los REO considerados | Situación respecto del SA 2022 |
| Estados Unidos–Perú | SA 2002 | Se documentaron trabajos de adecuación al SA 2022; en la documentación oficial consultada no se ha identificado el instrumento que formalice su entrada en vigor |
| Unión Europea–Colombia, Ecuador y Perú | SA 2022 | Actualización formalizada mediante Decisión N.º 1/2025 |
| Perú–China | SA 2007 en el acuerdo vigente | El Protocolo de Optimización incorpora nuevos REO y contempla su transposición; pendiente de entrada en vigor |
| Alianza del Pacífico | SA 2022 | Actualización formalizada mediante Decisión N.º 15 |
| CPTPP | SA 2012 | Se realizaron trabajos de transposición a SA 2017 y posteriormente a SA 2022; las reglas jurídicamente aplicables continúan expresadas en SA 2012 |
| Perú–MERCOSUR (ACE 58) | NALADISA 1996 (basada en SA96) | En la documentación oficial consultada no se ha identificado una actualización de los REO al SA 2022 |
Fuente: Elaboración del autor sobre la base de información recopilada con la asistencia de CHAT GPT
Como muestra el Cuadro 2, los acuerdos incluidos en la selección presentan situaciones muy diferentes respecto de la actualización de sus Requisitos Específicos de Origen frente a las sucesivas modificaciones del Sistema Armonizado. En algunos casos, las reglas específicas han sido formalmente actualizadas al SA 2022, como ocurre con la Alianza del Pacífico (Decisión N.º 15, 24 de noviembre de 2022) y el acuerdo de la Unión Europea con Colombia, Ecuador y Perú (Decisión N.º 1/2025, 19 de junio de 2025).
En otros acuerdos, este proceso de adecuación se encuentra aún en desarrollo, como muestran los casos que se detallan a continuación:
- Estados Unidos–Perú. En febrero de 2024, durante la sexta reunión de la Comisión de Libre Comercio, ambas Partes informaron que habían trabajado en modificaciones técnicamente neutrales para adecuar las reglas específicas de origen al SA 2022, con la aspiración de que entraran en vigor el 1 de enero de 2025. Sin embargo, en la documentación oficial consultada no se ha identificado un instrumento posterior que formalice dicha actualización y los portales oficiales continúan publicando el Anexo 4.1 expresado en SA 2002.
- Perú–China. El acuerdo vigente contiene sus reglas específicas de origen expresadas en SA 2007. El Protocolo de Optimización, firmado el 14 de noviembre de 2024, incorpora, entre otras modificaciones, un nuevo Capítulo 3 sobre Reglas de Origen y Procedimientos Operacionales Relacionados con el Origen y un nuevo Anexo 3-A de Requisitos Específicos de Origen. La información publicada por el Ministerio de Comercio de China señala que el proceso incluye la transposición de las reglas específicas de origen, aunque la fuente consultada no identifica la versión del SA a la que se realiza dicha transposición. Según la información publicada por MINCETUR, el Protocolo se encuentra firmado y pendiente de entrar en vigor.
- CPTPP. Este caso permite observar con particular claridad la duración que puede alcanzar el proceso de actualización. Los miembros acordaron la transposición de las reglas específicas de origen del SA 2012 al SA 2017 y posteriormente avanzaron en su transposición al SA 2022. Sin embargo, en junio de 2024 todavía se encontraban pendientes algunas rectificaciones técnicas vinculadas con esta última transposición y se discutía el mecanismo para su implementación. En ese contexto, Japón señaló que no denegaría el trato arancelario preferencial cuando la certificación de origen utilizara códigos del SA 2012 mientras continuaban esos trabajos. Australia, Canadá y Nueva Zelanda informaron, asimismo, que aceptaban certificaciones expresadas en distintas versiones del SA. Por su parte, la normativa canadiense que da fuerza legal a las reglas de origen del CPTPP continúa remitiendo al Anexo 3-D del Acuerdo.
Otros ejemplos, esta vez fuera de la muestra considerada, se encuentran en los acuerdos de la Unión Europea con América Latina, donde resulta particularmente interesante observar las diferentes situaciones que se presentan respecto del estado de actualización de las reglas específicas de origen.
- Unión Europea–Centroamérica. Los apéndices que contienen las reglas específicas de origen fueron formalmente actualizados al SA 2022 mediante la Decisión N.º 1/2023 del Consejo de Asociación UE–Centroamérica, de 29 de junio de 2023.
- MERCOSUR–Unión Europea. Las reglas específicas de origen fueron negociadas y formalizadas sobre la base del SA 2017. En este contexto, Brasil optó por una solución práctica y operativa, elaborando un listado con las reglas específicas de origen del acuerdo sobre la base de la nomenclatura del SA 2022. Si bien este listado tiene carácter exclusivamente informativo, no modifica los requisitos negociados ni produce efectos jurídicos para la comprobación del origen, tiene una importante ventaja: proporciona a los operadores una referencia actualizada que facilita la aplicación de las reglas y evita que deban realizar individualmente las correlaciones entre ambas versiones del Sistema Armonizado.
En síntesis, los casos examinados muestran que la adecuación de las reglas específicas de origen a las sucesivas versiones del Sistema Armonizado y su posterior puesta en vigor no constituyen necesariamente un proceso continuo ni rápido. La muestra presenta situaciones muy diferentes: acuerdos cuyas reglas ya han sido formalmente actualizadas al SA 2022; otros en los que los procesos de transposición se encuentran todavía pendientes de formalización o entrada en vigor; y casos en los que se han adoptado soluciones operativas que, sin modificar jurídicamente las reglas vigentes, facilitan su aplicación en una nomenclatura más actualizada.
Esta evidencia adquiere particular relevancia ante la próxima entrada en vigor del SA 2028. La experiencia examinada muestra que la adecuación de los regímenes de origen puede demandar un tiempo considerable, por lo que iniciar tempranamente estos trabajos resulta fundamental para evitar que la entrada en vigor de una nueva versión del Sistema Armonizado amplíe nuevamente la distancia entre la nomenclatura utilizada en el comercio y aquella en la que continúan expresadas las reglas específicas de origen.
Origen.digital ha desarrollado herramientas informáticas para facilitar la correlación y actualización de reglas específicas de origen expresadas en distintas versiones del Sistema Armonizado. Estas herramientas permiten analizar los efectos de los cambios de nomenclatura y apoyar los procesos de adecuación de los anexos de reglas específicas de origen a versiones más recientes del SA.
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