Hace un par semanas entró en vigencia una nueva versión del Sistema Armonizado (SA). El SA es la herramienta utilizada en el comercio internacional para clasificar los productos. Sus actualizaciones tienen por objetivo incluir las innovaciones tecnológicas y sus nuevos productos derivados, mejorar el seguimiento estadístico de los niveles de comercio y a la vez eliminar las aperturas de aquellos productos que se dejan de utilizar y comercializar. Esta multiplicidad de causas implica que los cambios de las distintas versiones impactan de manera diferente en los diversos capítulos y partidas que integran el SA.
La experiencia de todas las actualizaciones previas muestra contundemente que la temática de origen es considerada no prioritaria y practicamente ignorada al momento de implementar y poner en vigencia las adecuaciones de las aperturas arancelarias. Esta desconsideración es una decisión que restringe y distorsiona la correcta aplicación de las exigencias de origen.
Es en este contexto, que hemos decidido abordarlo como primer tema en nuestro blog y lo continuaremos tratando en los siguientes en los cuales abordaremos algunos aspectos relacionados con el tratamiento, impactos y posibles soluciones que tienen los cambios en el SA y las (des)actualizaciones de las reglas de origen especificas. Posteriormente trataremos otros temas comentados en nuestro blog cero. Partimos de la convicción que debería ser prioritario mantener actualizadas las reglas de origen para una correcta aplicación de los acuerdos comerciales. Sin embargo, la realidad nos muestra reiteradamente que, lamentablemente, algunas autoridades competentes en materia de origen o las comisiones administradoras de varios acuerdos NO lo consideran así. Este desinterés y atraso en actualizar las exigencias de origen al SA vigente, genera una imprecisa e incorrecta aplicación de los requisitos de origen y promueve una falta de transparencia, genera errores, e incluso contribuye a la corrupción.
Ahora bien, ¿Por qué existe este desinterés ?
- ¿será porque cada actualización del SA no tiene incidencia en los alcances y demostración de las exigencias de origen de un producto? o
- ¿Será porque la adecuación de las reglas de origen a la nueva versión del SA es un tema simple que cualquier productor puede hacerla y no es necesario realizarlas?
- La respuesta a ambos interrogantes es NO; pues las actualizaciones del SA impactan fuertemente en las exigencias de origen negociadas de los productos y su actualización es una compleja actividad que exige conocimientos especializados que los productores no disponen.
Asimismo, cabe preguntarnos, ¿considerar a origen como un tema de segundo orden es la causa que ha motivado a los países a no actualizar las versiones del Sistema Armonizado en que están expresados los requisitos de origen de los acuerdos comerciales? Mas allá de lo correcto o no de este supuesto, desde el punto de vista de origen la situación real en la que actualmente opera el comercio preferencial, nos muestra una notoria desactualización y desinformación en la forma como están publicadas y disponibles las reglas de origen de cada producto en la mayoría de acuerdos comerciales. La tabla siguiente muestra algunos ejemplos de la situacion vigente a principios del 2021:
Mas allá de los acuerdos tomados al azar de la tabla precedente, el lector puede constatar la situación existente en los acuerdos comerciales de su país y encontrará que frecuentemente no se identifica la versión en que están expresados y que cuando lo incluye, se nota su desactualización.
Ante esta situación…. ¿qué soluciones parciales e incorrectas suelen aplicar los operadores públicos y privados en el uso y control del origen?:
- Aplican de manera literal el texto de la regla negociada en una vieja versión del SA sobre la nueva posición del nuevo SA en donde clasifica el producto.
- Consideran que la actualizacion del SA es un problema aduanero que solo impacta al momento de clasificar el producto por temas arancelarios, cuando en realidad esto no es más que la punta del iceberg.
- Se opaca esta situación cuando no se menciona en que versión están expresadas las reglas en las publicaciones de los anexos de reglas específicas. En efecto, al omitir este dato el usuario no experto puede asumir de buena fé, aunque incorrectamente, que las reglas de origen específicas están publicadas en la versión vigente y que, por consiguiente, están adecuadamente actualizadas.
Mas allá de cual sea la razón de las prácticas mencionadas, cabe preguntarse:
- ¿Contribuyen las mismas a dar transparencia a las operaciones comerciales?
- ¿Degradan o no la aplicación de las exigencias del capítulo de origen de un acuerdo comercial?
- ¿ Promueven la facilitación de comercio?
Frecuentemente se justifica la demora o ausencia de actualización en la falta de recursos y conocimientos para su realización. En la práctica, al no llevar adelante las autoridades responsables la puesta al día de estas adecuaciones, transfieren el problema a los operadores intervinientes en el comercio exterior. En efecto, los actores de una operación comercial serán los que deben hacer en una exportación de manera independiente la correlación y adecuación de las exigencias de origen a la versión vigente del SA. En este sentido, los productores, y exportadores de la mercancía, las entidades certificadoras de origen, las autoridades involucradas en la tramitación y control aduanero del país exportador e importador, los importadores, etc. tendrán que llevar a cabo esta tarea.
Ante esta situación nos preguntamos si:
- ¿Coincidirán todos en la interpretación y aplicación de la adecuación?
- O por el contrario, se creará un ámbito de discrepancias y posibles disputas?
- Para facilitar el comercio ¿No sería conveniente mantener actualizados los anexos de reglas de origen por producto?
¿Cuándo impacta una actualización del SA en las reglas de origen?
Para poder dimensionar la incidencia de la desactualización de las exigencias de origen, es necesario primero identificar en que momento del proceso de aplicación de una regla de origen preferencial impacta este atraso. Fundamentalmente hay tres etapas donde la desactualización puede generar respuestas incorrectas, a saber:
- Cuando se clasifica el producto en el anexo de reglas a los efectos de identificar la regla de origen que se le aplica;
- Cuando se identifican los insumos no originarios restringidos por el cambio de clasificación, los cuales deben ser originarios. Al respecto, debemos recordar que la gran mayoría de los anexos de reglas específicas utilizan en más de la mitad de sus reglas el criterio de cambio de clasificación. Inclusive en numerosos acuerdos esta participación se eleva hasta más del 90% de sus reglas; y
- Cuando se identifican insumos no admitidos por medio de las “excepciones al cambio de clasificacion”.
El cuadro siguiente grafica de manera simplificada estos impactos.
En este contexto, ¿cómo podemos operar correctamente si no disponemos de la información actualizada? ¿Este desinterés promueve y contribuye a la facilitación de comercio?
En nuestro próximo blog continuaremos respondiendo estas preguntas demostrando numéricamente la cantidad de aperturas arancelarias afectadas por las sucesivas actualizaciones y explicando con mayor detalle las distorsiones que los cambios del SA generan en las reglas de origen oportunamente negociadas. También proximamente describiremos las soluciones informáticas que Origen.Digital ha desarrollado a los efectos de facilitar la adecuación de las exigencias de origen a la versión del SA actualmente vigente.
Abramos el debate sobre el problema de las actualizaciones del SA en origen. ¡Los cometarios son bienvenidos!
10 respuestas a «¿Por qué se pospone el tema de origen cuando se actualiza la versión del Sistema Armonizado?»
Estimado Rafael:
Felicitaciones por este nuevo espacio y por tu esfuerzo permanente por perfeccionar todo lo que refiere a la determinación del origen de las mercancías, tema crítico en todo esquema preferencial de comercio y no siempre ponderado y jerarquizado como corresponde.
Muy bueno también este primer tema que propones. Vaya si las adecuaciones de las nomenclaturas, a partir de las enmiendas del Sistema Armonizado -ejercicio de repetición quinquenal en las últimas décadas-, implican una seria dificultad, tanto para los operadores generadores del comercio, como para quienes tienen responsabilidades en la certificación y en el control del origen de las mercancías. Incluso, dificultades secundarias que aparecen durante ese proceso, cuando se ponen arriba de la mesa, a iniciativa de algunas de las partes -nos pasa mucho en el MERCOSUR- la renegociación de condiciones vigentes.
Respondiendo algunas de las preguntas que formulabas por allí, sí, definitivamente las enmiendas del Sistema Armonizado impactan de manera significativa sobre los capítulos de origen de los diversos acuerdos, tanto, que ante la aparición o desaparición de partidas y/o subpartidas, condiciones de origen que en versiones anteriores se verificaban, en la nueva versión, pese que no sea así.
La pregunta que no sé responder espontáneamente, es cuál sería la fórmula más adecuada para evitar esto, porque, ¿hay alternativa a la actualización sistemática de cada acuerdo, en el seno de sus comisiones administradoras, cada vez que ocurra una enmienda? ¿Hay forma de automatizar algo así?
A priori se me hace muy difícil imaginar que esto sea posible, porque las adecuaciones, sean por modificación en los códigos, por ajustes en la notas de sección, de capítulo, de partida o la que fuere, no siempre derivan en una correlación biunívoca y requieren, además, la interpretación humana.
Por eso me genera gran expectativa conocer el aporte que desde vuestra plataforma Origen Digital se hace en este sentido.
Dando respuesta a otra de tus preguntas, respecto a cómo los operadores deberían proceder, sumaría una, que de hecho es lo que intentamos hacer en la organización en al cual me desempeño: ir hacia atrás; iniciar el análisis en la clasificación del producto a exportar según la nomenclatura negociada, en su versión negociada.
Porque, en estricto rigor, lo que rige, lo vigente, es aquello que estaba en vigor al momento de negociarse y acordarse las condiciones al amparo de la cuales el comercio preferencial se desarrollaría.
En tal sentido, un cambio de clasificación, una excepción a tal criterio, debe verificarse en la versión de nomenclatura en la que se negoció el acuerdo y no en su versión actualizada. Porque, en teoría, hasta podría darse, por ejemplo, que un cambio de partida se diera en versión actualizada de la nomenclatura y no en aquella en la que se negoció el acuerdo; y viceversa.
Esto conlleva una dificultad adicional, que es no solo tener que ir hacia atrás en la clasificación anterior del producto exportable y respecto al cual su carácter originario intenta determinarse, sino también en cada uno de sus insumos constitutivos, no originarios.
Por acá mis primeros comentarios, en un tema que no solo es parte medular de nuestro trabajo, sino que también nos apasiona.
Reitero mis felicitaciones por tu trabajo y permanente aporte, como dije, para el perfeccionamiento de este tema tan importante, cosa que hago con total conocimiento de causa, luego de tantos años de ser testigo de ello.
Fuerte abrazo
Excelente iniciativa, para tratar este interesante tema que muchas veces se visualiza como algo simple, muchos consideran que basta con aplicar una correlación simple y trasladar la regla específica a la nueva clasificación arancelaria, algo totalmente alejado de la realidad que al final resulta en una aplicación no estandar de las reglas específicas.
Felicidades por este excelente trabajo
Saludos
Estimado Cesar:
Muchas gracias por comentar mi blog y darnos tu probada mirada sobre el tema. Hay algo que comentas que me parece oportuno resaltar por lo vinculado con el tema abordado.
Me refiero a la «simultaneidad y vinculación» que suele argumentarse en el momento de actualizar las reglas al nuevo SA con una negociación de las exigencias.
Son dos acciones diferentes que tienen cada uno de ellas sus momentos y oportunidades, que muchas veces están enumeradas de manera separada en las resonsabilidades de tareas asignadas a los Comités de Reglas de Origen.
La modificación de las exigencias de una regla de origen, que requiere una nuevo consenso entre los miembros del acuerdo, puede alcanzarse después de una brevísima o extendida negociación. Las razones pueden ser varias, desde cambios tecnológicos, desabastecimientos, cambios estruturales en el aprovisionamiento regional, razones comerciales, etc. Es una actividad impredecible que no tiene identificado un preciso momento de realización. Prueba de ellos son los protocolos adicionales que modifican los requisitos específicos de origen en Mercosur y en otros acuerdos.
Es algo que, en la medida de lo posible, se trata de no realizar para no afectar el comercio existente, pues la consecuencia de esta renegociación es que «se cambian las exigencias» que debe cumplir un producto para alcanzar la condición de originario. Para lograrlo se requiere alcanzar un nuevo consenso entre las partes, dado que se cambia algo ya negociado y acordado.
Por su parte, la actualización de las reglas de origen a la nueva version del SA es diferente. Es un proceso cuyo objetivo es ajustar la redacción de la regla acordada para mantener vigentes «las mismas exigencias» oportunamente negociadas.O sea no hay cambios en los requerimientos, es solamente buscar la forma de expresar la misma exigencias con otros números de aperturas arancelarias, pero sin alterar lo ya previsto en el acuerdo. Recordemos que el SA es solo el lenguaje que hemos acordado para definir las reglas de cambio arancelario, o sea es el medio o instrumento para expresar estas reglas de origen . Por consiguiente si se quiere facilitar el comercio es imprescindible hacer la conversion ,a los efectos de darle la previsibilidad y transparencia que exige la definición de las reglas de origen. En otras palabras para mantener actualizado el lenguaje común.
Por haber desarrollado un software que realiza la tarea de conversion de las reglas de una versión del SA a otra, he podido comprobar que las variaciones entre una versión y otra puede generar diversas situaciones:.
En algunas reglas es perfectamente factible aplicar los cambios y ajustar la redacción de la regla por medio de un algoritmo informático.
En otras, al realizar la trazabilidad de los cambios, se concluye que los cambios del SA no impactan en las exigencias productivas de los productos y es factible no alterar la redacción..
Por ultimo hay un tercer grupo de productos, generalmente mas reducido, que exige una redacción con cambios mas significativos. Esta circunstancias dan a los negociadores la oportunidad de priorizar y focalizar mejor el alcance de la regla para lograr mantener inalterables el nivel de exigencia. La característica de este tercer grupo es que requiere la participación de los negociadores para lograr una nueva redacción. Pero las personas que participan ( negociadores) no definen que la acción a realizar sea una negociación sino mayoritariamente una actualización. No confundamos el sujeto con la acción
La experiencia muestra, que a lo largo de las actualizaciones en cada una de ellas se ajustan aproximadamente entre un 5 y 10 % de las aperturas. Cuantas de ellas forman parte de este tercer grupo? Las menos
Justificar que, por el consenso que requieren este reducido tercer grupo de reglas es razón suficiente para no hacer nada y omitir la realización de la actualización, es altamente ineficiente y castiga injustamente a la mayoría de los operadores y deja de lado fehacientemente la facilitación de comercio. Parafraseando a Samuelson estamos matando «una mosca con un obús».
En el contexto actual de inacción , como un segundo mejor, en vez del silencio y olvido de esta obligación de actualización, «al menos» no seria mejor avanzar en los otros dos tipos de cambios que casi puede acordarse por un simple intercambios de email.
A riesgo de equivocarme creo que, la excusa de la no actualización de los anexos de reglas de origen especifica porque requieren una negociación, es un argumento muy escasamente justificable. También demuestra, en algunos casos, una cierta confusion entre actualizar la versión y renegociar nuevas exigencias de origen, que ademas deja de lado las necesidades de los operadores comerciales y que promueve una inadecuada aplicación de las reglas de origen.
Muchas gracias Cesar nuevamente por tus adicionales y certeros comentarios.
Como siempre estamos abiertos a opiniones diferentes o coincidentes con los comentarios realizados en este blog.
Cesar, recibe mi mas cordial saludo
Buen día Rafael. Estoy completamente de acuerdo contigo: ese pequeño tercer grupo de reglas de origen a resolver, de un 5-10% de las modificaciones del SA, aún cuando son el 100% del problema, no es justificación suficiente para no avanzar en una actualización de los regímenes de origen, para dar certeza jurídica y facilitación de comercio a los operadores.
Simplemente señalé ese punto como, digamos, un “vicio” que suele presentarse por estos lares.
Padecemos los letargos de actualización de los REO’s del MERCOSUR cada vez que tenemos una enmienda del SA. No recuerdo la fecha exacta, pero no hace mucho que logramos tener vigente el Anexo de REO’s del ACE 18 (MERCOSUR) según la VI enmienda y ya lo tenemos desactualizado otra vez. Ni que hablar otros acuerdos, en los que seguimos leyendo y aplicando REO’s en SA 1996, por ejemplo; un verdadero disparate.
Así que, de nuevo, 100% de acuerdo con lo que señalas en esta oportunidad.
Un abrazo
Hola Rafael: qué gusto volver a leerlo.
Toca usted un tema que efectivamente es ignorado por las autoridades facultadas. Y las consecuencias, para bien o para mal, afectan a todos los actores del comercio exterior.
“¿PARA BIEN?”, me va a decir; sí, porque depende del lado que se ponga: si como importadora, por una inadecuada interpretación de ROE por falta de actualización accedo a beneficios que ya no serían aplicables; bien por mí, porque me ahorro unos dólares, pero mal para la autoridad aduanera y el país importador, que no recibe los aranceles que realmente le corresponden; y podría darse el caso en viceversa.
Lo que yo percibo es que las autoridades competentes no han tomado conciencia de las implicaciones que esta ausencia de correlación conlleva, especialmente en estos tiempos en los que como compromiso en el AFC de la OMC, los miembros debemos contar con información publicada y disponible, incluyendo la relativa a los acuerdos comerciales; entonces, estaríamos cayendo en incumplimiento parcial del Art. 1 del AFC?.
También creo que hay una falta de planificación respecto a las acciones que implica la entrada en vigor de un nuevo SA, y únicamente nos enfrascamos en los ajustes relacionados con las adiciones, supresiones y reclasificaciones, a efectos de recaudación de impuestos de importación, contingentes y cuotas, entre otros.
En mi país, no hay un trabajo permanente de negociación de TLC, por lo que desde mi punto de vista personal, el equipo de funcionarios negociadores podría invertir tiempo en hacer estas adecuaciones. Pero creo que también existe el temor que se ha mencionado antes, de que sea necesario renegociar ROE.
Muchas gracias por continuar compartiendo sus conocimientos y experiencia.
Gracias Nydia por su comentario. Comparto con usted que es un incumplimiento claro de los compromisos puestos en vigencia en 22 de febrero del 2017 en el Acuerdo de Facilitación de Comercio.
Usted menciona que los negociadores podrían hacerlo, cuando no estan negociando. Es una posibilidad ya que que al menos en varios países latinoamericanos ha disminuido notoriamente la cantidad de negociaciones en curso.
Pero no nos olvidemos de los Comités o Comisiones Administradoras de Reglas de Origen que explícitamente crean los capítulos de origen de los acuerdos comerciales y se les asigna la tarea de mantener actualizado las exigencias de origen.
Tan grande sera la carga de trabajo que tienen como para no poder abocarse a esta tarea de adecuación al nuevo SA?
Consideraran que los productores , y otros operadores pueden hacerlo fácilmente
Es dificil encontrar la respuesta a estas preguntas…….
Saludos
Rafael
Definitivamente el tema de la actualización del Sistema Armonizado y su impacto sobre los Acuerdos Comerciales suscritos y sobre las normas de origen negociadas, es un tema de gran importancia que debería atenderse de manera inmediata para evitar la generación de distorsiones en los objetivos que se han fijado al momento de las negociaciones comerciales.
Cuando negociamos Acuerdos de Alcance Parcial, de Complementación Económica y de cualquier otra denominación, lo que deseamos es generar espacios para facilitar y complementar el intercambio comercial entre los países participantes y para que esos espacios funcionen efectivamente, ya que además de las normas de acceso que se negocian sobre preferencias arancelarias otorgadas y recibidas, nos basamos en las normas de origen para tratar de garantizar que tipos de productos queremos que realmente se beneficien de ese trato preferencial.
Entonces, si cada vez que se actualiza la Nomenclatura Aduanera no se hace lo mismo en los Acuerdos Comerciales (Acceso a Mercados y Normas de Origen), se pueden generar serias distorsiones al momento de llevarse a cabo cualquier operación aduanera, porque aunque se mantenga intacta la norma de origen negociada, puede suceder que por los cambios en la Nomenclatura (SA) no se pueda cumplir efectivamente con la norma general o el REOs que se haya negociado, y simplemente ya el cambio de partida o subpartida pierden sentido por el hecho de ahora haber cambiado la clasificación de los insumos, materias o productos como consecuencia de la Enmienda en el SA.
Muchas gracias Jose por tus comentarios y aclaraciones que ayudan a entender el alcance del problema
Saludos
Rafael
Estimado Rafael
En primer lugar, felicitarte por este nuevo espacio de reflexiones e intercambio sobre un tema tan importante para los acuerdos comerciales como es el de las reglas de origen.
En segundo lugar, algunos comentarios sobre el tema específico de esta nota. Motivado en parte, pues no he visto comentarios aún de otros actores gubernamentales. Al respecto, señalar que si bien mi mirada es desde quienes negociamos y administramos las reglas de origen, los comentarios son estrictamente personales y no reflejan necesariamente la opinión institucional.
Respecto al diagnóstico realizado, decir que comparto plenamente la preocupación sobre los inconvenientes que la desactualización de la nomenclatura provoca en la operativa comercial que se realiza al amparo de un acuerdo comercial. No obstante un matiz a señalar, el atraso en la actualización, por lo menos en lo que refiere a los acuerdos del mercosur, no involucra sólo el tema de las reglas de origen, sino en general el programa de liberación de los acuerdos. Este aspecto es relevante, salvo para los muy pocos casos de acuerdos que liberalicen el 100% del comercio, en particular pues el trabajo de actualización, para ser ordenado, requiere empezar por estos listados para luego pasar al trabajo sobre los REOs. Resumiría, el atraso no es en reglas de origen, es en acuerdos comerciales. Esto dicho de paso, no reduce en nada los efectos negativos de esta situación.
En cuanto a cual es la explicación, sinceramente creo que es un tema de recursos humanos disponibles. En este punto debe señalarse que si bien se podría diferenciar la tarea de las negociaciones de nuevos acuerdos de las relacionadas con las comisiones administradoras, los equipos que participan en ambas coinciden en gran medida, por lo menos para gran parte de los países de la región (y especialmente en temas de origen). A esto debe sumarse, que en algunos países estos mismos equipos (relativamente reducidos) se encargan también de la administración de las reglas de origen, incluyendo en algunos casos las tareas de verificación.
No obstante lo anterior, es destacable un reciente avance registrado en el MERCOSUR, como es la creación relativamente reciente de un comité específico para la transposición de la nomenclatura de los acuerdos con terceros países (inicialmente comité ad-hoc, actualmente comité permanente). Creo que esto refleja la mayor importancia que los gobiernos vienen otorgando a este problema en concreto. Lo que tengo la percepción de que esto no ha sido acompañado por asignación de recursos adicionales, lo que pone en cuestión el ritmo con el cual puede avanzar este comité en la tarea. A lo cual debe sumarse, que para obtener resultados, se depende también de la voluntad y posibilidad de la contraparte.
Para finalizar, un aporte menor a la tabla presentada con las versiones de los sistemas armonizados en que están los acuerdos. En el caso del acuerdo MERCOSUR-Chile las reglas de origen están actualizadas al SA 2012 (63 PA al ACE 35, en vigor desde 11/2019).
Muchas gracias Gabriel por tus comentarios y observaciones sobre el dato de la table. Te lo agradezco pues me han pedido un articulo sobre este tema y me evitara repetir la omisión de la actualización
Saludos
Rafael