Para la gran mayoría de los países la economía de esta década muestra un desafío similar, afrontar mayores gastos vinculados con la salud derivados de la pandemia e incrementos en precios de la energía y de numerosas materias primas básicas, como consecuencia de conflicto bélico entre Rusia y Ucrania.
La consecuencia de estas mayores erogaciones es que existe una generalizada necesidad de hacer mas eficiente la recolección y cobro de recursos fiscales. Dentro de estos últimos los impuestos aduaneros constituyen un gravamen a ser considerado. Por su parte los acuerdos comerciales promueven la eliminación de los impuestos arancelarios sobre las mercancías que cumplen con las exigencias de origen.
En este contexto, la adecuada y eficiente aplicación de los requerimientos de origen debería ser hoy, una actividad prioritaria de ascendente importancia para todos aquellos países con agresivas políticas comerciales de apertura por medio de acuerdos comerciales. En efecto, las reglas de origen establecen las exigencias y requisitos que deben cumplir las mercancías elaboradas en los países miembro del acuerdo para lograr los beneficios y flexibilidades arancelarias negociados a lo largo de sus diversos capítulos.
Las negociaciones de las reglas de origen de un acuerdo comercial constituyen uno de los capítulos que más esfuerzos y tiempo requieren para lograr los consensos necesarios, tanto en las normas como en las reglas específicas de algunos productos. Por esta razón, algunas reglas solo se logran acordar en los intercambios de concesiones finales durante las noches previas al cierre de la negociación; esto genera que se mantengan algunos temas pendientes hasta el final de la misma. Por ello, la mesa de origen demanda esfuerzos, habilidad negociadora, flexibilidad y disposición para consensuar hasta el final de la negociación y así lograr un final exitoso.
Sin embargo, una vez finalizada y a partir de la firma del acuerdo, la atención de los gobiernos sobre el tema de origen comienza a eclipsarse y esto se pone de manifiesto en otras etapas o actividades posteriores del régimen de origen como son la implementación, administración y el control del origen preferencial. La experiencia nos muestra que la importancia de las reglas de origen va decayendo a lo largo de este proceso a punto tal que cabe preguntarse si, una vez terminada la negociación y después de tener un rol significativo, pasa a ser un tema de segundo orden.*
La declinación del interés se observa al vincular una serie de acontecimientos que se evidencian en las diversas etapas mencionadas, a saber:
1) En la implementación
a) Uno de los compromisos que frecuentemente se asume en el texto de los acuerdos consiste en la preparación de un “Reglamento Uniforme” o “Directrices Comunes” para la utilización y administración de las exigencias de origen. El nivel de compromiso respecto a las directrices comunes evidencia un abanico de opciones que van desde sugerir su realización hasta identificarla como una obligación. Independientemente del nivel de compromiso asumido, en los hechos, usualmente no se cumple con este compromiso y, cuando se lo hace, a veces se lo hace de una manera muy superficial. Pocos son los acuerdos que cumplen adecuadamente con este compromiso. Las reglamentaciones son importantes porque algunos acuerdos preferenciales nuevos regulan el comercio entre países donde antes no existían exigencias de origen y, por consiguiente, el tema resulta desconocido para sus operadores. Adicionalmente, uno de los objetivos de los acuerdos es aumentar la cantidad de exportadores que operan en esa relación. ¿Estos operadores están en condiciones de interpretar y aplicar correctamente las flexibilidades y obligaciones que contemplan el texto del capítulo de origen? ¿Estos capítulos son lo suficientemente comprensibles como para entender su impacto y forma de utilización? Un ejemplo de los muchos que podrían darse permitirá precisar esta idea:
b) Cuando los acuerdos establecen que: “todos los costos considerados para el cálculo de valor de contenido regional serán registrados y mantenidos de conformidad con los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados…” ¿Es suficiente esta expresión para entender cómo valorar cada insumo?, o ¿cómo se vinculan con los sistemas de stock de insumos y productos? o ¿cuáles son las implicancias en los distintos métodos de cálculo y en el origen del bien cuando existen fuentes de aprovisionamiento tanto de países del acuerdo como de extra-zona? En los hechos se da por sobreentendido que los exportadores conocen la incidencia e implicancias derivadas de estas tres líneas del capítulo de origen, pero en realidad, es sabido que los productores y exportadores no siempre disponen de estos conocimientos.
2) En la administración del acuerdo
a) El beneficio más importante de un acuerdo preferencial en materia de acceso a mercado es un tema impositivo. Los temas tributarios nacionales frecuentemente forman parte del contenido curricular de diversas carreras universitarias, así como también existen cursos y diplomados especializados en actualización de los principales regímenes impositivos. En materia de regímenes de origen, ¿existen cursos similares a nivel terciario o técnico? En la mayoría de los países la respuesta es negativa, con lo cual una vez más, aumentan las falencias de capacitación a lo largo de la vigencia del acuerdo.
b) Los textos de los capítulos de origen de los acuerdos comerciales tienen muchas veces una estructura similar y, las variables y temas abordados si bien son los mismos sus alcances y tratamiento pueden diferir. Existe un cierto orden o modelo similar de los contenidos, lo que lleva a veces a la errada conclusión de que, como ya existen acuerdos similares, no es necesario difundir, aclarar y explicar las exigencias del nuevo capítulo de origen. Pero en los hechos sus diferencias hacen necesario una adecuada explicación y entendimiento por parte de los operadores; estos aspectos se dejan de lado. La consecuencia es que estos nuevos acuerdos agravan mas el frecuente desconocimiento existente sobre origen en numerosos países.
c) Existen en los acuerdos “Comisiones Administradoras” para los temas de origen. Ahora bien, ¿Se reúnen con cierta periodicidad? ¿Cumplen con las tareas encomendadas? La experiencia nuevamente nos muestra que estas tareas de administración son con frecuencia postergadas por otras urgencias o solo se realizan parcialmente y para atender puntuales urgentes necesidades.
3) En el Control y Verificación de Origen
a) En varios países es escasa la importancia que se le da a la función de administración y verificación de origen al momento de la asignación de recursos tanto económicos, como de personal e infraestructura. Sin ir más lejos, comparemos la importancia que en este sentido dan las aduanas al tema de clasificación y valoración de una mercancía vs las reglas de origen. En última instancia, origen consiste en controlar y evitar la realización de declaraciones de origen fraudulentas que generan una pérdida total de la recaudación de los impuestos aduaneros. Sin embargo, la importancia que se le da no es la misma en comparación con los esfuerzos implementados para evitar la evasión y elusión de otras variables comerciales e impuestos nacionales.
b) Muchas veces se continúa priorizando el certificado de origen para su control a punto tal que, en algunos casos, puede llevar a confundir la causa con el efecto. En este sentido, equivocadamente se confunde un adecuado e intenso control sobre el certificado de origen con las acciones requeridas para controlar origen. Esto no es correcto. Desde el punto de vista de origen, el control indispensable y prioritario en una importación preferencial es que la producción del bien se haya hecho cumpliendo con las exigencias de origen previstas en el acuerdo. El certificado no es más que una declaración en la cual se asume este cumplimiento. No obstante, no debe interpretarse este comentario como que no son importantes las distintas formas de declarar y controlar como certificar origen; por el contrario, son trascendentales, pero no es lo único o más importante.
Lo prioritario y relevante es focalizar esfuerzos para tratar de determinar si la producción de la mercancía cumplió con los requisitos previstos en el régimen de origen. En este sentido, son prioritarios la realización de eficientes desarrollos informáticos de análisis de riesgo y procesos de verificación para selectivos grupos de productos. ¿Se incluye el origen preferencial y su eventual dolo en los programas de análisis de riesgo? ¿Se asigna recursos y se realizan verificación de origen?
c) ¿Cuál es la razón para justificar la lentitud en la implementación de innovaciones tecnológicas que dan mayor seguridad en los procesos de declaración de origen? Una muestra es la introducción de la firma digital para la emisión de certificados de origen digitales (COD). Lamentablemente, el proceso de su puesta en vigencia y emisión comenzó en la región latinoamericana alrededor del 2004 y recién a principios de esta década, es decir, después de más de 15 años, comenzó a funcionar de manera efectiva en algunos acuerdos. ¿Es actualmente la certificación de origen digital la tecnología que más adecuada para mejorar el control de origen, o podría analizarse otras alternativas como blockchain?
d) La falta de adecuación de los “Anexos de reglas de origen específicas” a las periódicas y sucesivas actualizaciones del Sistema Armonizado es un tema abordado en anteriores blogs. Se trata de una obligación de los gobiernos y en particular de las Comisiones Administradoras de los acuerdos, de proceder a actualizarlas cada vez que entre en vigencia una nueva versión. La falta de actualización es suplantada por los operadores en comercio exterior por una parcial y muchas veces incorrecta correlación de las exigencias de origen entre las distintas versiones del SA. Estas falencias por omisión son toleradas por los gobiernos y autoridades intervinientes y degradan la correcta aplicación de las exigencias de origen.
e) ¿Cuando se implementan medidas relacionadas con la facilitación del comercio se incluye dentro de las mismas las relacionadas con los temas de origen? La importancia y prioridad que le damos al tema de facilitación de comercio en todo lo atinente a origen, es otra muestra del desinterés en materia de origen, tal como se trató en un blog anterior.
Los ejemplos mencionados previamente no son los únicos que pueden darse, pero sirven para mostrar como a lo largo de todo el proceso de puesta en vigencia, aplicación y control de los regímenes de origen, la importancia de esta disciplina se va diluyendo hasta llegar a un nivel que, desde mi punto de vista, la degradan y convierten en una disciplina de segundo orden en materia de un correcto tratamiento del comercio preferencial. Esto no es en todos los países, pues existen varias excepciones, pero sin duda es una descripción que se aplica a la realidad operativa de un importante número de acuerdos y países.
No hay relación entre los esfuerzos realizados en la negociación con la desatención posterior que se incrementa con los años de vigencia de un acuerdo. La consecuencia de esta desatención sin duda representa una fuente y causa de posibles errores o delitos aduaneros que generan perjuicios recaudatorios y facilita la competencia desleal de productos provenientes de terceros países que aprovechan los beneficios de los acuerdos sin pagar ningún costo.
En este contexto, si existe interés y necesidad en mejorar los ingresos fiscales no será la hora de focalizarse en lograr la adecuada y correcta implementación y control de las exigencias de origen que prevén los acuerdos?
Comentarios son bienvenidos.
*Este post se basa en mi artículo disponible en https://revistas.unlp.edu.ar/aportes/article/view/13963/12797