El Nuevo Régimen de Origen (NRO) del Mercosur es el resultado de cinco años de trabajo de sus negociadores enfocado en las disposiciones que determinan el origen de los productos comercializados dentro del bloque. Este régimen no corresponde ser evaluado en cuanto a la corrección de sus contenidos, ya que estos son el resultado de un acuerdo voluntario y soberanamente consensuado entre las partes. Sin embargo, es posible analizar si efectivamente cumple con su objetivo de facilitar el comercio. En este blog, se sintetizan algunos comentarios sobre sus logros, así como ciertos problemas e incertidumbres que aún dificultan en el cumplimiento de las normas de origen a los productores.
¿Qué busca el Nuevo Régimen de Origen?.
El NRO tiene como objetivo facilitar tanto el comercio como la aplicación de las reglas de origen. Es decir, busca simplificar y hacer más eficiente el proceso de determinación del origen para las autoridades y los productores, exportadores e importadores. Esto se menciona explícitamente en los considerandos de la Decisión 5/23 que implementa el NRO.
Calificación de un bien como originario y cumplimiento de su regla de origen específica
El NRO establece los requisitos que debe cumplir un producto para ser considerado “originario” de uno de los países del Mercosur, permitiéndole así beneficiarse de aranceles preferenciales. En su Capítulo 2 se incluyen los conceptos principales que deben aplicar los productores y exportadores para determinar el origen de un producto.
En cuanto a la calificación de origen, el NRO mantiene la división en tres grandes categorías: a) productos totalmente obtenidos o producidos, b) productos elaborados exclusivamente con materiales originarios, y c) productos elaborados con materiales no originarios que cumplen con la regla de origen específica. En relación con este tema, es importante destacar que en el Apéndice de Requisitos Específicos del NRO no se utiliza el concepto de “totalmente obtenido o producido” para definir la exigencia de ninguna apertura arancelaria de la Nomenclatura Común del Mercosur. La práctica ha demostrado que, en ocasiones, una exportación intra-Mercosur ha experimentado demoras en las aduanas importadoras por haberse indicado en el certificado de origen que el producto cumplía origen bajo la categoría a) pero la aduana lo consideraba b) o viceversa, a pesar que ambos criterios abarcan claramente mercancías originarias.
En una prueba de origen, este dato es solo indicativo, pues lo indispensable es declarar cuál es la regla de origen especifica que cumple la mercancía originaria. Por esta razón, tal vez, hubiera sido más eficaz unificar los criterios a) y b) en una sola definición, a fin de evitar estos errores de interpretación que tienen un impacto reducido en la determinación del origen. [ii]
Nuevo Régimen de Origen del Mercosur: ¿Un avance rotundo o parcial?
El Capítulo 2 de las Reglas de Origen del Mercosur si bien incluye varios cambios que introducen mejoras en sus alcances, en la práctica persisten también algunas dudas sobre el impacto de otros contenidos en los objetivos de facilitación .
¿Qué hay de nuevo?
Uno de los logros más destacados del NRO ha sido la consolidación de más de una docena de disposiciones de origen en un solo documento. Anteriormente, estas normas estaban dispersas, lo que dificultaba su aplicación para las empresas. Esta consolidación simplificará el proceso de consulta y aplicación del régimen de origen, haciéndolo más claro y accesible para sus usuarios.
Otra modificación significativa es la eliminación de la regla general de “ cambio de partida o Valor de Contenido Regional (VCR) del 60%”. En su lugar, el NRO establece reglas de origen específicas para todos los productos de cada código de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM). Esto permite una mayor precisión y facilita la identificación de la exigencia de origen de cualquier mercancía.
Asimismo, el cálculo del Valor de Contenido Regional (VCR) ha sido ajustado, permitiendo que hasta el 45% de los materiales utilizados en la producción de un bien puedan ser no originarios. Esta medida ofrece una mayor flexibilidad en el uso de insumos provenientes de fuera de la región, lo que podría reducir los costos de algunos productos, especialmente en sectores que dependen de componentes importados. [iii]
Además, el NRO contribuye a la facilitación incorporando disposiciones que son comunes en la mayoría de los regímenes de origen a nivel global, pero que el Mercosur no había adoptado previamente. Entre estas nuevas disposiciones se incluyen una mayor flexibilidad en el tránsito y transbordo de mercancías, la inclusión de juegos y surtidos en las normativas, así como el tratamiento y administración de materiales fungibles y envases o contenedores. Estos cambios son un avance hacia la modernización y alineación del Mercosur con otros acuerdos internacionales de comercio.
¿Persisten desafíos?
A pesar de estas mejoras, los productores y exportadores todavía enfrentan ciertos obstáculos que complican el cumplimiento de las normas de origen. Algunas disposiciones del NRO en su redacción hacen referencia a otras disposiciones, lo que obliga a consultarlas dificultando su comprensión y aplicación. Además, algunas de estas normas no están actualizadas y solo consisten en listados de códigos arancelarios sin su descripción ni indicación de la versión del Sistema Armonizado (SA) utilizada, lo que obliga a los productores a realizar difíciles tareas de correlación.
El NRO también omite algunas definiciones importantes y otras son imprecisas o demasiado estrictas.
Por ejemplo, se omite establecer un criterio para la gestión del inventario de mercancías terminadas, lo que es clave para determinar el origen de las unidades que componen un lote de exportación cuando en el inventario se mezclan mercancías de diferentes orígenes.
El concepto de “material intermedio” está definido de manera imprecisa pues no hace referencia a los insumos y materiales de fabricación propia elaborados por un productor dentro del proceso de producción de otra mercancía que lo contiene. O sea, no soluciona el tratamiento desigual que se puede generar en origen entre una producción integrada donde se elabora tanto un bien final como sus componentes versus una producción realizada a partir de la compra de los insumos del bien final. Este tipo de desigualdad es lo que buscan solucionar los regímenes de origen cuando incluyen la disposición de materiales intermedios, pero la definición del NRO no resuelve ni facilita una solución a esta desigualdad.
EL NRO también establece la flexibilidad del criterio “de minimis” de manera muy restrictiva pues solo se aplica a los insumos que no cumplen con el cambio arancelario de la regla y que se clasifican en los mismos 8 dígitos de la apertura del bien final. Los regímenes de origen que admiten el “de minimis” lo aplican a todos los insumos que no cumplen con el salto y no solo a aquellos que además se clasifican en los mismo 8 dígitos. El “de minimis” definido en el NRO tiene un impacto operativo muy limitado, ya que no facilita el cumplimiento de las exigencias del cambio de clasificación como habitualmente lo hace.
Un aspecto controversial del NRO es la inversión de la relación que habitualmente existe entre el cumplimiento de las reglas de origen y los aranceles preferenciales. Normalmente, cuando un producto cumple con las reglas de origen, accede a un tratamiento arancelario preferencial. Sin embargo, el NRO invierte esa dinámica, al considerar como originarios a los productos importados bajo la Política Arancelaria Común (PAC) desde fuera del Mercosur. Este reconocimiento diluye el impacto de las reglas de origen, ya que mezcla las exigencias de origen con aspectos vinculados con la libre circulación intra-Mercosur de bienes no originarios extra-regionales. Esto no solo complejiza el propósito de las reglas de origen, sino que también puede crear un tratamiento desigual con un producto idéntico no originario elaborado dentro del Mercosur.
Considerar originarios a los productos importados bajo la PAC también genera un tratamiento desigual para las mercancías que resultan de procesos productivos que utilizan exclusivamente materiales no originarios y que son simplemente montados o ensamblados en un país del Mercosur. De hecho, el articulo 8 del NRO considera a estos bienes como no originarios. Sin embargo, un producto similar importado bajo la PAC, con un contenido regional nulo (100% no originarios) se considera originario, mientras que una mercancía idéntica, sujeta al Art. 8 y que tiene al menos algunos procesos de producción en la región, no se considera originaria. Sería beneficioso establecer algún tipo de vínculo entre ambos tipos de bienes para garantizar y facilitar un tratamiento equitativo.
La acumulación extendida o ampliada es una flexibilidad que permite reconocer como originarios, bajo ciertas circunstancias, a los productos importados desde terceros países. Sin embargo, la forma en que está definida y las disposiciones involucradas en su aplicación pueden generar dificultades y añaden otra capa de complejidad. Por ejemplo, se admite como originarios a los productos de países andinos con quienes cada país del Mercosur ha negociado bilateralmente reglas de origen diferentes. Aplicar esta acumulación implica gestionar a nivel de producto, reglas de origen bilaterales que difieren entre sí y que además, pueden estar muy desactualizadas, como es el caso de los anexos de los ACE 35, 59 y 72, basados en el SA 1996. Asimismo, suponer que para un mismo insumo, las reglas del NRO serán iguales a las previstas en los 15 anexos de reglas bilaterales vigentes con los andinos, es prácticamente improbable y fortuito. [iv]
La Declaración y la Certificación de origen: Desafíos por superar
Uno de los aspectos más novedosos del NRO es la incorporación en su Capítulo 4 de la auto-certificación del productor y exportador . Este método no es de aplicación inmediata ni obligatoria, ya que los países tienen un plazo para regular voluntariamente su implementación, permitiendo incluso la coexistencia de ambos mecanismos de certificación en un mismo país.
La pregunta básica es si el Mercosur está preparado para empoderar a los productores para que por sí solos, puedan llevar a cabo con éxito todo el proceso de prueba de origen. Para que la auto-certificación sea efectiva, se requieren ciertas condiciones, entre ellas: un adecuado conocimiento de las reglas de origen por parte de los operadores, la existencia de instituciones y centros de enseñanza que capaciten en origen, la disponibilidad y fácil acceso a exigencias de origen actualizadas y compatibles con la versión vigente del Sistema Armonizado, y una redacción precisa y abarcativa del NRO que facilite su aplicación.
Un punto preocupante es que tanto la Declaración Jurada de Origen en el proceso de certificación por entidades como la Declaración Jurada en la auto-certificación omiten la obligación de informar cuál es la regla de origen específica que cumple el producto. Esta omisión es significativa, ya que la falta de este dato puede generar incertidumbre tanto en el proceso de certificación como en una posterior verificación. [v]
Mas de la mitad de las aperturas arancelarias a 8 dígitos negociados en Mercosur tiene al menos una regla de cambio de clasificación y/o de requisito técnico. De igual manera, más de la mitad de las reglas de origen contenidas en el Apéndice de Requisitos utilizan solo estos mismos criterios. En otras palabras, la mayoría de ambas mediciones no requiere utilizar el valor de los insumos y/o del bien exportado para el cálculo del origen. En este contexto, ¿por y para qué se piden en todas las DJO los valores FOB del producto exportado y los respectivos CIF de sus insumos?. Solicitar estos datos cuando son innecesarios no facilita la tarea al productor, por el contrario, lo complican pues no siempre saben determinarlos.
Mercosur era uno de los pocos acuerdos que tenía sus exigencias de origen publicadas en la versión del Sistema Armonizado vigente. Sin embargo en el NRO se optó por abandonar esta importante medida de facilitación al publicar todas las reglas de origen de su Apéndice de Requisitos Específicos en la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) basada en el SA 2017, versión que no se encuentra vigente en ningún país miembro.
Por último una incertidumbre
Indudablemente, otra ventaja importante en el NRO es haber mejorado y precisado el proceso de verificación de origen. Para que este control sea efectivo se requiere que los países dispongan de los recursos indispensables tanto financieros como de personal capacitado para realizar estas tareas. Mas aun cuando se implementa la auto certificación. En este contexto cabe preguntarse si existen en los países del Mercosur, Unidades de Origen lo suficientemente dotadas como para llevar a cabo adecuadamente el control y verificación previsto en el NRO.
Conclusión: Un Avance necesario pero incompleto
El NRO tiene buenas intenciones y varios de sus cambios ayudan a las empresas a operar de manera más simple y flexible dentro del Mercosur. Sin embargo, aunque el NRO simplifica algunas normas y relaja ciertos requisitos, todavía enfrenta desafíos en términos de consistencia, y actualización. Las dificultades para aplicar algunas normas que permanecen desactualizadas y la falta de precisión en otras disposiciones crean barreras para una total facilitación del origen en el Mercosur. Por consiguiente, queda aún cosas por hacer para lograr que el régimen sea coherente, claro y fácilmente accesible para los productores y exportadores. Si no se priorizan y enfocan las disposiciones de su régimen de origen teniendo en cuenta las necesidades de los operadores económicos, sus objetivos de facilitar el comercio y la aplicación de las exigencias de origen seguirán siendo una asignatura pendiente.
[i] Algunos de estos comentarios se tratan detalladamente en dos próximas publicaciones: “Reflections on the New Rules of Origin of Mercosur I” que será publicado en el Volumen 19, Número 11/12 del 2024 del Global Trade & Customs Journal, donde se aborda principalmente los contenidos del Capítulo 2 del NRO y el contexto de la auto certificación. El segundo artículo «MERCOSUR: Reflexiones sobre los Procedimientos de su Nuevo Régimen de Origen», trata sobre los procedimientos de origen del NRO, y se encuentra actualmente en proceso de revisión y evaluación para su publicación.
[ii] El autor no ignora, ni pretende hacerlo, las diferencias entre un bien totalmente obtenido y producido y otro elaborado exclusivamente con insumos originarios, que eventual e implícitamente podría contener algún componente no originario en la elaboración de alguno de dichos insumos originarios. Tampoco busca eliminar las definiciones de “totalmente obtenido y producido” del NRO, sino que, con la propuesta comentada busca facilitar la labor del operador y las autoridades al priorizar y focalizar la determinación de origen en sus aspectos sustantivos, en lugar de limitarse a una enumeración de criterios generales. Además, el autor respeta y no descarta que existan divergentes opiniones fundadas que valdría la pena considerar.
[iii] Ver el Resumen Ejecutivo del artículo de la Confederación Nacional de Industrias de Brasil: “CNI-Cartilha-da Industria:-Novo Regime de Origem Mercosul,_2024. Disponible en: https://www.portaldaindustria.com.br/publicacoes/2024/7/cartilha-da-industria-sobre-o-novo-regime-de-origem-do-mercosul.
[iv] Existe una idea subyacente que parece no haber sido considerada en el NRO y es que cualquier insumo considerado como no originario para este régimen podría haber sido elaborado en un país miembro del Mercosur. No solo los insumos importados son no originarios; también existen insumos nacionales no originarios. Estos últimos podrían tener un mayor contenido de componentes originarios que los provenientes de terceros países con los cuales se han firmado acuerdos comerciales. ¿Cómo se resuelve esta inconsistencia? Es insuficiente justificarla argumentando que el Mercosur es una unión aduanera imperfecta en proceso de formación, después de más de tres décadas de su entrada en vigor. El problema surge por haber introducido temas vinculados con la libre circulación en el Regimen de Origen, cuando en realidad deberían regularse por separado
[v] La referencia al criterio de calificación es demasiado genérica lo cual la hace insuficiente e imprecisa.